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非洲自贸区能否破解撒哈拉地区贫困的世界难题

2018-03-30

Science》杂志于2005年提出了125个世界前沿科学问题,涉及政治经济社会领域的仅有4个问题,其中第119个问题是:为什么改变撒哈拉地区贫困状态的努力几乎全部失败?时至今日,该问题尚未得到解答,撒哈拉以南非洲地区的相对贫穷仍在持续,与其他经济体的差距未有改观,部分资源型国家发展困难重重。

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2018321日,非洲44个国家的领导人在非洲联盟首脑特别会议上签署非洲大陆自贸协议(Continental Free Trade Agreement,简称为CFTA)。CFTA受到了国际社会的普遍关注,被誉为WTO以后全球范围内规模最大的自由贸易协定,特别是在反全球化思潮涌动、国际贸易保护主义抬头等背景下,CFTA是否标志着继非洲联盟、《2063年议程》之后非洲一体化发展进入新的阶段?CFTA能否为非洲经济贸易增长或中非合作带来实质性机遇?CFTA是否成为回答《科学》第119个前沿问题的“部分答案”或非洲的“自我救赎”?

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非洲一体化的发展历程

 

非洲一体化发展已久,其具体实践可划分为三个阶段。第一个阶段是二十世纪初至二十世纪60年代,非洲一体化以民族主义运动为主要形式,旨在建立统一的“非洲联邦”,谋求非洲大陆的独立、解放和复兴。第二个阶段是二十世纪60年代至本世纪初,非洲一体化重点围绕次区域一体化开展探索,并以地区合作组织为主要实践形态。这一阶段非洲地区建立了诸多次区域一体化组织,其中以西非国家经济共同体、南部非洲发展共同体、东部和南部非洲共同市场、东非共同体和中部非洲经济与货币共同体最有影响力。这些次区域一体化组织旨在传统的关税联盟基础上,谋求更高层级的经济联盟、货币联盟、共同体议会或法院。第三个阶段是2008年以后,非洲开始探索搭建泛非洲大陆的一体化平台。2008年,东非共同体、东南非共同市场和南部非洲发展共同体三大地区性组织共同决定建立非洲自贸区(AFTZ),26个非洲国家签署参与协议。2015年,在南非举行的非盟峰会提出建立覆盖整个非洲大陆的自由贸易区。历经两年多谈判,20183月,44个非洲国家签署CFTA。目前,CFTA尚需过半数缔约国通过国内的审批流程后方可生效。

 

非洲一体化的特点

 

从全球一体化来看,非洲一体化发展具有自身的一些独特性,具体来讲:

 

一是非洲一体化的理念基于“泛非主义”思想。泛非主义是殖民时期的特殊历史产物,基本主张是重视黑人创造的历史与文化价值,联合全世界所有黑人,复兴古老的非洲文化和黑人种族。泛非主义将地区合作与一体化视作经济和政治非殖民地化战略必不可少的组成部分,认为非洲人的团结与统一是实现非洲民族解放的重要途径。二战后,随着非洲各国实现政治独立,泛非主义鼓励非洲各国团结一致,谋求共同发展,其仍然是非洲国家之间合作的重要纽带。无论是非盟,还是《非洲倡议2063》,还是目前建设中的CFTA,其基本理念均遵从泛非主义思想。

 

二是非洲一体化路径采取了经济、政治与社会一体化并行策略。相较于其他大陆或经济体采取的经济一体化优先策略,由于非洲地区早期对独立、解放并建立主权国家的实际诉求,加之其经济发展基础普遍较为薄弱,缺乏经济贸易合作的市场内生动力,非洲一体化总体上采取了经济一体化、政治一体化与社会一体化并行的策略,且多数非洲经济体或次区域组织对政治与社会一体化的关注程度高过经济一体化。

 

三是非洲一体化是非洲大陆一体化、次区域一体化和内部一体化的“交织”。三个一体化相互促进,但也存在着一些矛盾,例如内部一体化要求政府集中权力,强化国家统一权威与政府行政体系,增强国民身份认同,次区域一体化和非洲大陆一体化则可能要求政府让渡部分权利。“交织”之下,非洲仍在探索推动一体化发展的有效合力。

 

四是非洲一体化组织或协定的约束力较为宽松,执行较为灵活。由于非洲大陆的多元化与差异化,即便非洲已经成立诸多地方合作组织、签订了大量协定,但各成员国务实性的承诺水平较低,组织和协定的约束力不强,部分成员国不愿积极履行关税减让承诺,随意退出的现象普遍,致使既有的一体化组织或协定的成效有限。

 

五是近年来非洲地区仍在谋求较大范围的区域一体化架构。近十多年来,随着以WTO为代表的全球多边贸易体制受挫,以双边或区域性少数多边自由贸易协定为代表的经贸合作方式,正成为各国谋求贸易投资自由化、促进区域一体化的主要途径。此次CFTA的签署是继2002年在“非洲统一组织”基础上改组成立非洲联盟,以及2015年非盟峰会通过《2063年议程》,非洲地区又一谋求较大范围区域一体化、贸易投资自由化的架构。

 

CFTA对非洲发展的促进作用

 

尽管CFTA的详细议题与条款尚未对外公开,但可以展望,CFTA是在当前贸易保护主义抬头、反全球化思潮涌动背景下,非洲谋求自身发展,促进较大区域一体化的有利推动,其在规则层面的促进作用值得期待。具体来讲:

 

一是CFTA有望促进非洲区域内贸易发展。相较于亚洲、欧洲和美洲,非洲区域内贸易额占比较低。根据《2017非洲经济发展报告》,非洲大陆内部出口额仅占其总出口额的15%CFTA有望在非洲大陆之间进一步打破关税贸易壁垒,加强要素流动,促进内部贸易与合作。

 

二是CFTA有望加强非洲地区对外商投资的吸引力。在经济发展初期阶段,欠发达经济体普遍存在资金不足的难题,非洲也不例外。当前,随着全球新一轮产业转移的开展,非洲正成为全球对外投资的热土,处于吸引外资的关键时期。CFTA有望在投资议题方面达成部分一致条款,将非洲众多经济体的投资准入与促进政策打通,对外形成单一市场,改变投资人“一国一谈”的境况,降低投资人的市场开拓与政策沟通成本,提高非洲地区对外国投资的吸引力。

 

三是CFTA有望提高非洲地区话语权。CFTA作为非洲一体化发展的重要平台,类似中美洲共同市场、加勒比共同体和共同市场等,将有助于协助非洲国家,尤其是部分规模较小、实力较弱的国家,形成在国际市场上谈判与议价的“联合体”。非洲的产业竞争力较弱,工业制成品出口严重依赖欧洲的普惠制优惠与美国的AGOA法案优惠,CFTA如果能在大陆层面对非洲国家进行整合,在未来开展优惠法案谈判时将有助于提高非洲的话语权。

 

四是CFTA有助于深化中非合作。目前,中国已是非洲的第一大贸易伙伴,2015年习近平主席在中非合作论坛约翰内斯堡峰会开幕式上中非“十大合作计划”,并提供总额600亿美元的资金支持。CFTA可以作为与中国对接的“统一窗口”,深化中非工业化、农业现代化、基础设施、金融、贸易与投资便利化等领域的务实合作。

 

CFTA值得进一步关注的问题

 

CFTA作为WTO以后最大规模的区域贸易协定,其实际落地、执行与发展存在诸多不确定因素,未来有以下问题仍然值得关注:

 

一是非洲大国参与情况。非盟的设想是如果非盟55个国家最终都签署自贸协议,将形成一个国内生产总值合计2.5万亿美元、覆盖12亿人口的单一市场。但是非洲最大的经济体尼日利亚已经退出CFTA,第二大经济体南非尚未签署该协议,已经签署的44个国家仍然需要通过国内的法定批准程序。最终参与国的数量与经济实力将对CFTA的影响力和作用起到至关重要的影响。

 

二是自贸协定文本的议题内容及深度。根据目前披露的材料看来,CFTA主要包含货物贸易、服务贸易、争端解决的条款。货物贸易草案提出降低进口商品的关税和限额、进口商品享受国内商品同等待遇、降低非关税壁垒、海关部门的合作、贸易便利化、新兴产业的贸易救济与保护、产品规则和法规的合作、技术与能力建设合作;服务贸易草案提出法规的透明度、对服务供应商标准、许可与认证的互相认可、服务业的逐步开放、例外条款等。第二阶段的谈判将涉及知识产权、投资和竞争政策。自贸协定的具体文本尚未完全公开,然而协定议题的范围、标准、例外条款等都将对自贸区建设起本质影响。

 

三是产能发展议题。CFTA作为贸易规则层面的协定,主要是为贸易投资提供便利,却不能在根本上解决非洲地区产业基础薄弱这一限制非洲经济贸易发展的重要掣肘,非洲应学习中国改革开放经验,通过工业化、城镇化带动非洲经济发展,从而实现非洲的发展愿景。CFTA能否积极对接中非产能合作与能力建设,从鼓励投资的政策法规、产业园区平台的建设、产业发展基金的支持等方面推动双边合作,将是其打破传统经济发展掣肘的关键。


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